Zuletzt stellte sich eine Mehrheit der Völkerrechtler in Deutschland immer wieder gegen die Haltung der Bundesregierung: Eine Mehrheit der Völkerrechtler ist der Auffassung, dass der israelische Premier Benjamin Netanjahu bei einer Einreise nach Deutschland zu verhaften wäre. Die Bundesregierung wollte sich hierauf aber nie festlegen. Zahlreiche Völkerrechtler stellen die grundsätzliche Unterstützung Israels mit Blick auf den Gazakrieg infrage. Die Bundesregierung wehrt sich bisher erfolgreich vor dem Internationalen Gerichtshof gegen die Forderung, Waffenlieferungen an Israel einzustellen. Die Mehrheit der Völkerrechtler hält das amerikanisch-israelische Vorgehen gegen das Mullah-Regime für völkerrechtswidrig. Doch Bundeskanzler Friedrich Merz betont: „Wir stehen an der Seite Israels.“ Der Vorwurf des Völkerrechtsbruchs Dieser Dissens zeigt einerseits klar, was uns von Diktaturen wie Russland, China oder Iran unterscheidet: die Freiheit – auch die eigene Regierung zu kritisieren, insbesondere mit den Mitteln des Rechts. Andererseits muss die Entwicklung beunruhigen. Denn der Vorwurf des Völkerrechtsbruchs wiegt schwer, erst recht, wenn er von ausgewiesenen Völkerrechtlern erhoben wird. Das gilt umso mehr, als Völkerrecht und Verfassungsrecht eng miteinander verknüpft sind. Auf diesen Punkt hat der frühere Bundesverfassungsrichter Andreas Paulus in dieser Zeitung in aller Deutlichkeit hingewiesen, wenn er danach fragt, ob aus der Völkerrechtskrise eine Verfassungskrise werden könnte. Enge Bande zwischen Verfassungs- und Völkerrecht Im Ausgangspunkt ist Paulus uneingeschränkt zuzustimmen. Denn unabhängig von der Frage, ob sich das Völkerrecht weltweit durchsetzen lässt, ordnet das Grundgesetz die Geltung des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht an. So stehen die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts, zu denen auch das Gewaltverbot zählt, zwar unter dem Grundgesetz; gemäß Artikel 25 des Grundgesetzes im Rang aber noch über den einfachen Gesetzen. Der Gesetzgeber ist an sie als übergesetzliches Recht gebunden. Zudem verbietet Artikel 26 des Grundgesetzes die Vorbereitung oder gar Durchführung eines Angriffskrieges. Dieses Hineinwirken des Völkerrechts in das nationale Recht beschränkt sich nicht auf das Staatsrecht. Vielmehr reicht die innerstaatliche Wirkung des Völkerrechts bis in konkrete Fragen des Straf- und Verwaltungsrechts hinein. So ist beispielsweise die Verwendung des Z-Symbols der russischen Aggressionsarmee als Billigung von Straftaten strafbar, weil der russische Krieg gegen die Ukraine völkerrechtlich als verbotener Angriffskrieg zu werten ist. Aus dem gleichen Grund kann das Z-Symbol auch auf Versammlungen verboten werden. Angesichts dieser engen Verknüpfung von Völkerrecht und Verfassungsrecht kann es in der Tat nicht überzeugen, wenn vereinzelt in Politik und Wissenschaft die Auffassung vertreten wird, das amerikanisch-israelische Vorgehen gegen das Mullah-Regime sei zwar völkerrechtswidrig, dies sei aber nicht der „passende“ Maßstab für die Bewertung des Konflikts. Nach dem Grundgesetz steht außer Zweifel, dass die Außenpolitik der Bundesrepublik an das Völkerrecht gebunden ist. Der Kampf Israels um die eigene Existenz Aber gerade deswegen darf man es sich mit der völkerrechtlichen Bewertung nicht so leicht machen wie Paulus und andere deutsche Völkerrechtler, die sich ähnlich geäußert haben. Nur wer schon in den Prämissen von einem „Angriff Israels und der Vereinigten Staaten“ spricht, dem wird dessen völkerrechtliche Bewertung „keine besonderen Schwierigkeiten“ bereiten. Richtig ist vielmehr, dass die Frage der Rechtmäßigkeit des amerikanisch-israelischen Vorgehens gegen den Iran eine Reihe komplizierter völkerrechtlicher Fragen aufwirft und teils auch von tatsächlichen Umständen abhängt, die sich derzeit öffentlicher Kenntnis entziehen. Dazu gehört beispielsweise die Frage, in welchem Ausmaß das iranische Atomprogramm durch die Luftschläge vom Juni 2025 geschwächt wurde und welche Anstrengungen der Iran seither zur Wiederaufnahme seines Programms unternommen hat. Gegenüber dem UN-Sicherheitsrat berief sich Israel darauf, dass die Militäraktion notwendig gewesen sei, um sich vor einer existenziellen Bedrohung durch das iranische Nuklearprogramm zu schützen. Insofern kommt eine Berufung auf das in Artikel 51 der UN-Charta verankerte „naturgegebene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung“ Betracht. Zumindest in Deutschland wird bisher kaum diskutiert, ob die Luftangriffe auf den früheren iranischen Diktator Ali Khamenei am 28. Februar den Beginn eines Krieges markieren oder lediglich den Beginn einer militärischen Offensive in einem schon länger andauernden Krieg. Hier zeigt sich, dass der Kampf Israels um die eigene Existenz aus der sicheren Entfernung von mehreren Tausend Kilometern von vielen nur punktuell zur Kenntnis genommen wird. Auch die regionalen Verstrickungen des iranischen Revolutionsregimes mit terroristischen Milizen wie der Hamas im Gazastreifen, der Hizbullah im Libanon und den Huthi im Jemen bleiben aus der Distanz abstrakt. Wie weit reicht das Recht auf Selbstverteidigung? Ganz anders verhält es sich in der israelischen Lebensrealität: In den grenznahen Regionen zum Gazastreifen und zum Libanon gehört die Einrichtung von Schutzräumen seit Langem zum unverzichtbaren Baustandard. Denn die Hizbullah und die Hamas attackieren in wechselnder Intensität seit Jahren mit ihren Raketen israelische Städte und Dörfer. Das Massaker vom 7. Oktober 2023 markiert insofern zwar angesichts seines Ausmaßes eine besondere Zäsur, reiht sich aber in einen Dauerangriff islamistischer Milizen auf das Existenzrecht Israels ein. Für die völkerrechtliche Bewertung kommt es maßgeblich darauf an, ob diese Dauerangriffe auch dem Iran selbst zurechenbar sind. Dafür spricht, dass der Iran diese Milizen seit Langem finanziell sowie organisatorisch unterstützt und bewaffnet und auf diese Weise einen Schattenkrieg gegen Israel führt. Verneint man eine solche Zurechnung, ist maßgeblich, ob die Militärschläge als präventive Selbstverteidigung gerechtfertigt werden können. Soweit dafür überwiegend ein unmittelbar bevorstehender Angriff verlangt wird, verkennt diese Schwelle das Potential von Atomwaffen, mit einem einzigen Schlag ganze Städte auszulöschen. So beeindruckend die israelischen Fähigkeiten bei der Raketenabwehr auch sein mögen, zeigt sich doch, dass selbst die israelische Luftabwehr nicht in der Lage ist, alle Geschosse abzufangen. Was bei konventionellen Sprengköpfen schlimmstenfalls die Zerstörung einzelner Häuser zur Folge hat, würde bei einer atomaren Bestückung derartiger Raketen mit nur einem Treffer zur Zerstörung von Tel Aviv führen, mit Hunderttausenden Todesopfern. Wäre das Selbstverteidigungsrecht tatsächlich darauf beschränkt, dass sich Israel erst unmittelbar vor einem derart vernichtenden Schlag wehren dürfte, würde seine Existenz im Ernstfall dem Zufall überlassen und könnte, sobald der Iran im Besitz einer größeren Anzahl von Atomsprengköpfen wäre, überhaupt nicht mehr gewährleistet werden. Der Zweck des Selbstverteidigungsrechts kann deswegen nur dann erreicht werden, wenn der Iran davon abgehalten wird, überhaupt eine solche Waffe zu besitzen. Maßstäbe für einen atomaren Vernichtungsschlag Die hier vertretene Auffassung ist keine nur an praktischen Notwendigkeiten orientierte Aufweichung völkerrechtlicher Grundsätze, sondern lässt sich methodengerecht begründen. Zwar spricht der Wortlaut von Artikel 51 einerseits für ein enges Verständnis, das streng genommen sogar auf einen bereits begonnenen Angriff beschränkt sein müsste (engl.: „if an armed attack occurs“). Doch ist der Wortlaut andererseits ambivalent, wenn er auf das natürliche Recht zur Selbstverteidigung verweist. Zu diesem natürlichen Selbstbehauptungsrecht gegenüber gewaltsamen Übergriffen gehört, dass kein Staat die eigene Vernichtung hinnehmen muss. Als „living instrument“ sind völkerrechtliche Verträge im Lichte veränderter Rahmenbedingungen auszulegen. Für das Verständnis von Artikel 51 ist dabei entscheidend, dass die von 1941 an zwischen den Gründungsmitgliedern beratene UN-Charta Ende Juni 1945, wenige Wochen vor den Atombombenabwürfen auf Hiroshima und Nagasaki Anfang August 1945, unterzeichnet wurde. Die an den Beratungen beteiligten Diplomaten hatten also noch keine Vorstellung von den Möglichkeiten eines vernichtenden Atomschlags. Sie konzipierten das Selbstverteidigungsrecht unter dem Eindruck der von großen Armeen geführten Landkriege der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts. Gegenüber der Gefahr atomarer Vernichtungsschläge müssen entsprechend angepasste Maßstäbe gelten. Das potentiell katastrophale Schadensausmaß wirkt dabei auf die Schwelle für die Inanspruchnahme des Selbstverteidigungsrechts zurück. Denn das für die Inanspruchnahme des präventiven Selbstverteidigungsrechts erforderliche Angriffsrisiko lässt sich, wie jedes Risiko, als Produkt aus Schadensausmaß und Eintrittswahrscheinlichkeit verstehen. Je höher das potentielle Schadensausmaß, umso niedriger sind für ein gleich hohes Risiko die Anforderungen an die Eintrittswahrscheinlichkeit. Das bedeutet nicht, dass allein abstrakte israelische Befürchtungen einen Präventivschlag rechtfertigen könnten. So liegen die Dinge aber auch nicht: In die konkrete Risikobewertung ist einzustellen, dass der Iran von religiösen Fanatikern regiert wird, die schon wegen ihres Fanatismus kaum berechenbar sind, dass die Auslöschung Israels vom Mullah-Regime ganz offen politisch propagiert wird und der Iran über islamistische Stellvertreter-Milizen konkret an der „Umsetzung“ dieser Politik „arbeitet“. Ist eine humanitäre Intervention zulässig? Schließlich sollte auch eine dritte denkbare Rechtfertigung für das amerikanisch-israelische Vorgehen gegen Iran nicht vorschnell zurückgewiesen werden: die humanitäre Intervention. Zugegeben, handelt es sich um einen ungeschriebenen und umstrittenen Rechtfertigungsgrund. Zum Völkerrecht gehört aber auch das vom politischen Handeln der Staatengemeinschaft geformte Völkergewohnheitsrecht. Ausgehend davon ist es keineswegs eindeutig, dass eine humanitäre Intervention stets an ein Mandat des UN-Sicherheitsrechts gebunden wäre. Vielmehr ist die Diskussion zur humanitären Intervention in den vergangenen dreißig Jahren in stetem Fluss gewesen. Die Diskussion spiegelt dabei wider, dass eine humanitäre Intervention einerseits das Friedensgebot infrage stellt, andererseits aber auch das Unterlassen einer Intervention der Gewalt erst den Weg ebnen kann. Aus diesem Dilemma heraus rechtfertigte Joschka Fischer als damaliger Außenminister auf dem berühmten Sonderparteitag der Grünen in Bielefeld die Beteiligung Deutschlands am NATO-Einsatz 1999 gegen Serbien, ohne UN-Mandat als Grundlage. Er und andere Entscheidungsträger standen dabei auch unter dem Eindruck der Völkermorde in Ruanda und Srebrenica, bei denen die Weltgemeinschaft jeweils nur zugeschaut hatte. Zweifel an der Rechtmäßigkeit gab es zwar von Anfang an, doch entspricht es der „amtlichen“ deutschen Rechtsauffassung, dass die Luftschläge im Kosovo-Konflikt rechtmäßig waren. Ansonsten müsste der Generalbundesanwalt noch heute gegen die damals beteiligten Politiker Ermittlungen aufnehmen, da das Verbrechen, einen Angriffskrieg zu führen, nicht verjährt. Diktaturen instrumentalisieren den Völkerrechtsdiskurs Im Gefolge des Arabischen Frühlings in den Jahren nach 2010 stand die Weltgemeinschaft erneut vor der Frage, ob sie gegen Diktatoren einschreiten soll, die vor keiner Gewalt zurückschrecken, um ihre Herrschaft aufrechtzuerhalten. Anders als 1999 stand Deutschland dabei politisch im Abseits. An der Seite Russlands und Chinas enthielt sich die Bundesrepublik bei der Abstimmung im UN-Sicherheitsrat über die Resolution, die zur Grundlage des Libyen-Einsatzes 2011 wurde. Die folgende Militäroperation westlicher Staaten ging dann über das damalige UN-Mandat hinaus, weil sie auf den Sturz des libyschen Diktators Muammar al-Gaddafi zielte. Völkerrechtlich scheinbar unangreifbar war hingegen die Entscheidung westlicher Staaten, den syrischen Diktator Baschar al-Assad selbst dann noch gewähren zu lassen, als er 2013 mit Giftgas gegen Regimegegner vorging. Bei der Bewertung von Staatenpraxis darf ein wichtiger struktureller Unterschied zwischen freiheitlichen Demokratien und Diktaturen wie Russland oder China nicht übersehen werden. In freiheitlichen Demokratien findet ein offener Diskurs, ein Abwägen des Für und Wider statt. In Deutschland muss sich die Regierung daher der Kritik der Völkerrechtswissenschaft stellen. Demgegenüber nutzen Diktaturen den Völkerrechtsdiskurs als strategisches Instrument, um ihre politischen Ziele zu verfolgen. So lehnte Russland die Interventionen in Serbien, Libyen und im Iran jeweils als Verletzung der territorialen Integrität ab. Zugleich begründet Russland seinen Angriff auf die Ukraine neben einer angeblich notwendigen Selbstverteidigung auch mit dem Schutz der russischsprachigen Bevölkerung dort. Diese russischen Rechtfertigungsversuche sind allerdings reine Propaganda. Weder gab es irgendeine Form der Bedrohung für Russland durch die Ukraine, noch ist die russischsprachige Bevölkerung in der Ukraine unterdrückt worden. Gerade dies sollte uns aber lehren, dass es zwecklos und sogar gefährlich wäre, auf das Völkerrecht als Instrument zur Einhegung von Diktaturen zu setzen, und dies zum Maßstab seiner Interpretation zu machen. Die Vorstellung, ein strikteres Verständnis territorialer Integrität würde den russischen Machthaber Wladimir Putin von Angriffen auf die Ukraine oder auf NATO-Staaten abhalten, ist naiv. Wer russische oder chinesische Positionen zum Maßstab macht, maximiert nur das strategische Ungleichgewicht zugunsten von Diktaturen, die sich im Innern keinem kritischen Völkerrechtsdiskurs stellen müssen. Dann droht das Völkerrecht zu einem Instrument zu verkommen, das die Integrität von Machthabern schützt, nicht aber die Integrität des Selbstbestimmungsrechts der Völker und die Integrität unveräußerlicher Menschenrechte. Erwartungen an das Völkerrecht Dies führt noch einmal zum Ausgangspunkt zurück: der Verbindung zwischen Völkerrecht und Verfassungsrecht. Wenn das Grundgesetz die Türen für die Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Bereich öffnet, so geschieht dies bewusst unter dem Primat der Verfassung über dem Völkerrecht. Die Geltung des Völkerrechts steht im innerstaatlichen Bereich unter dem Vorbehalt, dass es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Diese Einschränkung hat ihren guten Sinn. Denn für das Grundgesetz stehen die Grundrechte an erster Stelle. Demgegenüber wird das Völkerrecht maßgeblich von der Staatenpraxis bestimmt, an der auch zahlreiche unfreie Staaten mitwirken, die weder Menschenrechte noch demokratische Selbstbestimmung respektieren. Der Vorrang der Verfassung ist daher Ausdruck einer wehrhaften Demokratie. Vor allem aber ist die Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes keine Einbahnstraße, bei der nur das Völkerrecht das innerstaatliche Recht mitgestaltet. Vielmehr formuliert das Grundgesetz umgekehrt auch Erwartungen an das Völkerrecht. Außenpolitik unter dem Grundgesetz Am deutlichsten wird dies in Artikel 1 Absatz 2 des Grundgesetzes. Dort heißt es, dass sich das deutsche Volk „zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt“ bekennt. Dieses Bekenntnis zu den Menschenrechten als Grundlage der völkerrechtlichen Ordnung und das Ziel der Gerechtigkeit in der Welt sind von der Ewigkeitsgarantie des Artikels 79 Absatz 3 des Grundgesetzes umfasst und haben als lex regia auch das Verständnis der übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes zu prägen, die das Verhältnis von Völkerrecht und nationalem Recht regeln. Diese Ziele müssen daher auch maßgeblich sein, wenn die Bundesrepublik selbst mit Stellungnahmen oder politischen Handlungen an der Staatenpraxis und damit an der Entwicklung des Völkerrechts mitwirkt. Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung daher auf eine Außenpolitik, die Demokratien stärkt und Menschenrechte verteidigt. Diese Maxime hat auch leitend dafür zu sein, wie sich Deutschland in der Staatengemeinschaft zum Gewaltverbot und seinen Ausnahmetatbeständen positioniert. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, wie abwegig es wäre, das amerikanisch-israelische Vorgehen gegen das Mullah-Regime mit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine auf eine Stufe stellen zu wollen. Für ein grundgesetzlich angeleitetes Völkerrechtsverständnis kann es eben nicht egal sein, ob ein Staat sein imperiales Machtstreben nur zum Schein mit dem Mantel des Völkerrechts bedeckt oder ob Staaten mit demokratisch gewählten Regierungen gegen ein Regime vorgehen, das mithilfe seiner Stellvertreter eine ganze Region mit islamistischem Terror überzieht und die eigene Bevölkerung unterdrückt und drangsaliert. Professor Dr. Matthias Friehe ist Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht an der EBS Universität Oestrich-Winkel.